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行政事业单位内部控制框架建立与完善

《环球市场信息导报》 2017年5月27日 作者:段绸

文章关键词: 行政事业单位   内部控制  
    行政事业单位内控控制规范自2012年印发以来已有五年,通过对行政事业单位内控现状的调查研究,发现存在的问题,找出原因,提出完善对策。
    

内部控制(以下简称“内控”)体系就如同一张“网”,任何业务或事项均是“网”上之结,任何部门或个人不能游离于单位内控体系之外。2012至2016年,财政部陆续印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》及《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等文件,要求行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作,并组织开展内部控制基础性评价工作。

 

行政事业单位内部控制存在的问题

 各单位相关责任人对内控制度的建立完善主责意识需进一步加强

 单位主要负责人的“第一责任人”意识仍需加强。《规范》第一章总则第六条规定:“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)中,明确了各单位主要负责人的责任内容。但在内部审计中发现,单位主要负责人过于依赖财务人员及分管财务局领导,甚至以“不懂”或“全权委托”为理由,当“甩手掌柜”,有的单位分管财务负责人也把主要领导过问财务方面的事情视为“领导对他不信任”。如在预算编制方面,多数单位主要负责人只关心预算的总数增减情况,对预算编制的政策性、合理性过问不多。

2.相关责任人的责任意识仍需加强。虽然近年来随着各单位加强规范化管理的要求越来越严,内控关键岗位的关键人员对自己的责任意识有了大幅提升,但在工作中被动遵守“内控制度”的意识仍占主导地位,主动思考如何从单位层面加强内控、提出可行性建议措施的时候不多。一定程度上制度执行者还存在“闯关”和“怕麻烦”的思想,有的单位还出现经办人违规操作,用不合规财务资料到财务人员处“闯关”;财务人员怕得罪人审核“走过场”,把“难题”交给领导;领导过于依赖财务,认为有财务把关的就没问题,最后形成内部管理失控的局面。

 缺乏基本的内控制度

部分单位缺乏基本的内控制度。对照《行政事业单位内部控制规范》,大部分单位缺乏预算业务管理、采购及验收管理、资产管理、建设项目设计施工管理、合同管理、存货管理、食堂管理、公务卡管理及使用制度等制度。

 内控制度规定不明确,照搬照抄痕迹明显

《行政事业单位内部控制规范(试行)》文件印发后,某些单位率先制定了一些内部控制制度框架,另一些单位为应付检查,盲目照搬照抄,本地化内容不多、可操作性不强,有的单位甚至将此制度“束之高阁”用于应付检查。

 制度、条款需要修订完善

部分单位内控制度内容与《规范》要求不符;有的制度未及时更新,与现行政策不相适应;有的制度过于琐碎,需整合修订;有的制度的题目及条款用语不够严谨。

 

原因分析

 国家层面的内控制度框架顶层设计仍需完善。据2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》已有五年之久,但从基于财务层面的“小内控”到基于业务层面的“大内控”仍未完善,内部控制大多数时候仍是财务的事情,行政事业单位的管理层仍有不少人将内部控制未当成分内之事。

 有关内部控制各项制度的培训宣传不够广泛、深入,往往是财务人员培训得多,对领导、相关经办人及内部审计等监督人员培训少,信息不对称,单靠参加培训的“财务人员”传达汇报,容易造成信息丢失或失真,加之参加操作层面培训的多为一线财务人员,“人微言轻”,无法引起相关领导及相关责任人的足够重视。如在固定资产管理方面,很多单位都存在管用脱节的情况,固定资产登记往往是财务人员的事情,与使用人和固定资产管理人“无关”。

 基层行政事业单位内控执行存在困难。一是人员少、任务重,一人身兼数职,很难做到不相容职务完全相分离。很多内控的执行没有专门、专业的人员,对制度制定和具体操作均不得力。二是所在地区现代化水平未能满足单位内控制度管理需要。如在公务卡、加油卡使用方面,个别地区能使用公务卡消费和加油卡加油的地点不多,导致现金支付较多。

 各管理部门对于内控的建立完善和执行情况监督力度不够。财务主管部门疲于各种报表、统计,未真正起到内控指导的作用,业务主管部门习惯于安排布置条块性工作,审计、纪检监督部门更注重于事后监督,对内控制度框架的建立完善有滞后性。

四、行政事业单位内部控制框架设计

(一)成立内控领导小组,由单位主要负责人任组长,明确内控牵头部门,制定、启动决策、执行及监督相互分离的工作机制。牵头部门负责组织相关部门研究制定本单位内控制度体系方案,明确相关部门、人员的责任,完善汇编本部门基本内控制度,交由内控领导小组负责审定。经济活动方面的内控由计财部门牵头、其余业务活动方面的内控由办公室牵头。

 遵循问题导向,根据重要性原则,根据《规范》制定完善单位内控制度制度框架。分四步走:一是规范经济活动基础性内控制度。由计财部门提出要求,统一规范各单位必须制定、修订的有关经济活动的基础性内控制度,要求各单位查漏补缺;二是规范其他业务基础性内控制度。由各业务管理部门分别提出要求、统一规范各单位必须制定、修订的其他业务层面的基础性内控制度,要求各单位查漏补缺,印发出台;三是各单位在基础内控的基础上,根据《规范》要求及本单位工作实际,补充完善本单位内控制度。四是建立定期风险评估机制,每年固定对本单位内控风险进行评估,通过评估开展业务流程再造。

 加强对各内控制度的培训、宣传及指导,使各经办人员熟悉制度,运用制度,提高制度执行力,规范操作流程。同时,进一步加快信息化建设步伐,用互联网+促进内部控制框架的健全和完善。

(作者单位:重庆市气象局)

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