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摘牌5A、警告著名景区 国家旅游局“不怕得罪人”

《时代周报》 2016年9月9日 作者:杨凯奇

    9月,长沙的秋风起了。这是“国家级风景名胜区”橘子洲景区被国家旅游局取消5A景区资质的第二个月。
     9月,长沙的秋风起了。这是“国家级风景名胜区”橘子洲景区被国家旅游局取消5A景区资质的第二个月。下个月,全国景区即将迎来“十一”黄金周,客流量激增的同时,国家旅游局对整改效果的考核也将如期而至,这对他们而言无疑是一次命运攸关的大考。

橘子洲景区管理处人员在婉拒时代周报记者采访要求时回应:“因为这个事情影响很大,所以对外我们都有统一的口径,要通过市委宣传部。”

2015年在中国旅游业历史上是标杆性的一年:当年10月,5A级景区山海关被国家旅游局“摘牌”,成为2007年5A景区设立以来第一家被摘牌的5A级景区。曾因吴三桂引清军入关的历史故事而为人津津乐道的山海关,再次受到各界的关注。山海关区旅游局局长刘媛在接受媒体采访时,不禁失声痛哭。

9月1日,山海关旅游发展委员会(下称“旅发委”)工作人员在回应时代周报记者采访时称,整改一年之后,最核心的“政企分开”举措已初见成效,景区目前的情况“各方面评价都不错”。

2015年可说是中国5A景区动态退出机制建立的元年。中山大学旅游学院副教授何莽向时代周报记者分析称,5A景区退出机制的建立,对其他A级景区能起到强大的震慑作用,“摘牌对景区而言就是突然死亡,连死缓都没有”。

而今年,国家旅游局的决心更大。到目前为止已有12家5A景区被警告甚至摘牌,其中被摘牌的有湖南橘子洲和重庆神龙峡景区。

多位专家在接受时代周报记者采访时表示,在这轮国家旅游局雷厉风行的表现中,有国家旅游局局长李金早的大力推动。

“今早局长是一个想做些事情的干部。他从2014年上任以来推动了一些事情,包括厕所革命、文明旅游,有一些措施甚至在社会上引起争议,他也依然在推动。”曾博伟谈道。何莽亦认为:“李金早上台之后,对景区管理存在的问题认识得很清晰,抓得很紧,不怕得罪人。”

李金早曾于1998年成为地市合并后的桂林市第一任市长。在这座国内最重要的旅游城市任职期间,李对旅游工作有了第一手经验。在任桂林市委书记后,他更直接推动了桂林市区“两江四湖”二期工程的实施。

走马上任国家旅游局局长后,他提倡从厕所开始,对国内旅游业进行整顿—这就是“厕所革命”。

李金早曾坦言,境外游客对我国旅游环境反映最强烈、印象最差而最无可奈何的就是厕所。他明确提出,厕所是旅游公共服务设施,重要的基础设施,应明确地方政府为主体。从此“好好修厕所”成为地方政府提高旅游服务质量的重要职能。

此外,李金早还提倡设立“导游专座”,解决因旅游巴士导游座位缺失或设置不当而造成导游伤亡的问题。


 

难以撼动的5A招牌

注重细节的李金早这一次剑指的对象,是全国的5A景区。

在2015年以前,A级景区乃至4A景区被摘牌的例子并不鲜见。国家旅游局声称,其对所有景区一直以来都实行动态退出机制,但事实上,从2007-2015年前,从未有5A景区被摘牌的例子。

“建立5A景区的动态退出机制相对来说是比较困难的。”中国旅游研究院产业所研究员战冬梅曾参与5A景区的评定,并参与过《旅游法》的起草,她在接受时代周报记者采访时指出,“主要是因为5A景区的影响力深入人心,多少年都是优质景区的代表。”

一名不愿具名的业内人士称,“现在其他A级景区的审核都已经下放到地方了,而每个5A景区都由国家旅游局审批,所以取消5A不能不考虑对自身声誉的影响”。

橘子洲景区被摘牌后,引起湖南省旅游主管部门的震动。湖南省旅游局党组书记、局长陈献春在当天连夜部署整改工作,并于8月4日上午主持召开局务会,研究全面推进A级景区整改提升和动态监管措施。而重庆神龙峡景区则同样在4日,也即宣布被摘牌的次日进行停业整改,整改工作由重庆南川区委、区政府和重庆旅游投资集团有限公司共同启动。

“中国A级景区有6000多家,5A景区只有200多家,所以是所有景区的金字招牌,也是大家关注度非常高的区域。因为5A摘牌反响会很大,影响面更大,所以旅游局也会更慎重。”北京联合大学中国旅游经济与政策研究中心主任曾博伟在接受时代周报记者采访时称,“而现在,5A景区确实出现了很多问题,反应比较强烈,使得国家旅游局痛下决心去治理。”

今年8月25日,又一波整改浪潮即将来临:国家旅游局已下发通知,决定以5A、4A级景区为重点,对全国旅游景区进行集中整治。对存在问题的景区,将作出严肃处理,包括取消一批问题突出的5A、4A级景区资格。

何莽认为,更深层次的原因在于,5A景区的取缔与否,事关旅游局和地方之间的博弈。“5A景区对一个市级政府甚至省级政府而言,不仅带来旅游收入,还是政府的一块招牌。自己管辖的5A景区被取缔,所带来的不仅是旅游收益下降,更是政府形象受损。牵涉到的不仅仅是当地旅游部门。”

“以前也不是不能处罚,但是会碍于各种情面。过去国家旅游局对各大5A景区的评价多以正面为主。”曾博伟谈到5A景区难以被摘牌的问题时称。

何莽透露,景区被警告或摘牌,当地旅游局负责人往往会被问责,“省旅游局会面临危机,所以会向上活动求情”。而取消5A景区由于触动地方利益,国家旅游局亦通常网开一面,最严厉的处理停留在“警告”这一层面上。“这也让很多5A景区自认为高枕无忧,景区服务质量下降得更快了。”何莽说。

5A景区服务质量日益下滑,时至今日已成为避无可避的问题。曾博伟分析,近年来5A景区数量增长加快,使得景区质量愈发参差不齐;而5A景区还从来没被摘牌过,使一些景区存在侥幸心理,“再加上现在游客可以选择去国外,一比较就能发现国内景区的很多弊端,所以为了国内旅游事业也必须得这么做”。

战冬梅也批评了国内5A景区乱象:“在国民旅游起步阶段,我国旅游景区发展和质量治理取得重大成就。然而,过去的旅游活动是在一个相对封闭的世界进行,与日常生活是隔离的,两不相干。一些高品质的A级景区,由于存在唯我独尊的心态,不能融入一些新出现的技术和服务理念,从而阻碍了景区进一步开放式的发展。更有甚者,有些5A景区出现了景区管理松懈,服务质量下降,游客投诉增加,摘牌、降级的问题开始浮出水面。”

突然袭击

何莽向记者透露,摘牌的一大契机在于国家将旅游业定位为战略新兴产业,“这就要求旅游局有更强的话语权。国务院也要求国家旅游局更强势一些”。他分析,景区的许多管理权力分散在地方政府的各个部门,国家旅游局甚少有执法权。国家战略需要促成国家旅游局拿起这唯一的武器,向服务质量下降严重的5 A景区“开战”。

“过去国家旅游局更多在5A审批这块发力,审批的时候也会有暗访组。现在旅游局常提到加强对事中事后的监管。”曾博伟称。

暗访是这场“战争”的主要手段。8月3日,国家旅游局举行发布会,通报近期对部分5A级景区的复核情况。在发布会上披露,今年以来,全国旅游资源规划开发质量等级评定委员会对部分5A级景区组织开展了质量等级复核。复核工作的重点是,近一段时期以来游客投诉比较集中的5A级景区;复核的依据是《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准及其评定细则:复核方式采取委托第三方专家组进行独立暗访进行。

曾博伟向记者透露,国家旅游局建有暗访专家库,“旅游局的公务员人手不够,就要动用这些外部资源”。在需要暗访时,从专家库按一定原则抽调专家扮作游客进入景区,对景区内不符合5A景区标准的现象一一记录,回去报给旅游局。另据国家旅游局披露暗访细节,每个暗访组由三人组成,互相之间打掩护,有的成员为了掩人耳目假扮恋人、兄妹。

在今年8月3日,国家旅游局决定撤销橘子洲等两家5A景区,对福建武夷山等三家景区给予严重警告,限期6个月整改。发布会上还公布了6家新的5A景区,对其满足申请的条件概括为“景区厕所革命力度大、市场秩序总体良好、安全保障措施有力、旅游扶贫效果明显”。

湖南省旅游局副局长尚斌称,此次摘牌事件,之前他们并不知晓,也没人透露半点风声,国家旅游局给了他们一个突然袭击。

何莽曾主持过一些旅游项目的规划。他向时代周报记者透露,暗访之前,旅游局会发文件告知暗访时间。“但这个时间被划得很大,可能是两三个月,多则半年。”他介绍,提前告知是因为程序上的需要,“就像在高速路上会告诉你前面有监控摄像。执法者当然希望不告知你,才能得到最真实的结果,但程序上还是应该告知”。但在暗访时,国家旅游局采取“不打招呼、不用陪同和接待、直奔现场明察暗访等方式”,依然防不胜防。

在前述8月5日国家旅游局颁布的通知上还要求,“今年9-12月,各省区市旅游部门开展自查自纠,对照《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准,重点针对景区安全、服务质量、厕所革命、公共基础设施、讲解服务、景区价格等方面问题,对本地区5A、4A级旅游景区予以全面检查”。这似可对应何莽的观点。

曾博伟认为:“这次(摘牌)从方法来说,国家旅游局做得比较好,就是突然宣布死亡,没有一个缓期的机会。”从而最大程度发挥出震慑作用。但他亦分析称,理想状态下,应该给予被摘牌景区申诉的渠道,以更好地保证摘牌程序的合法性。

地方警醒

橘子洲是长沙除岳麓山外的另一大名片,与岳麓山、岳麓书院、新民学会共同构成了长沙市唯一的5A景区—岳麓山风景名胜区。时代周报记者浏览其官方网站,发现岳麓山风景名胜区仍然标注着“国家级5A景区”字样,似未受橘子洲被摘牌的影响;而在其橘子洲的子站里,5A标识已被悄然撤下,只保留了“国家级风景名胜区”头衔。

橘子洲景区管理处工作人员向记者回应,目前景区刚被摘牌一个月,“客流量相关数据暂时还未统计出来”。上述业内人士介绍,旅行社仍将橘子洲列为长沙旅游的必选项,但散客的意愿将受到一定程度的影响。“影响不会特别大,因为橘子洲是免费的。像重庆神龙峡就可能受到大的冲击。”时代周报记者致电山海关区委宣传部,对方亦回应称,他们也没有掌握客流量数据。

被摘牌当晚,长沙市委、市政府高度重视,连夜召开专题会议部署整改工作,表示诚恳接受处理结果,要求相关责任单位深刻检讨,迅速整改,吸取教训,举一反三,并对相关责任单位、责任人启动问责。橘子洲景区工作人员对整改效果有信心:“前不久有某中央级媒体来现场采访,我们也希望你能来现场看看真实的情况。”

整改效率之快并非出自偶然,源于地方的高度重视。正如湖南省旅游局副局长尚斌说,面临此种惨局,痛定思痛,只得从头再来,加大力度整改。

时代周报记者查阅相关报道注意到,在被摘牌或警告后,连夜召开会议部署整改工作的不止湖南省旅游局。山海关更在被摘牌当天连夜开会,将山海关老龙头景区和区旅游监察大队负责人免职。

何莽目前正在四川某县挂职副县长,分管旅游。他向时代周报记者介绍,随着旅游业在环保、扶贫方面优势的凸显,国家已经将旅游上升为国民经济支柱产业之一,地方政府也越来越重视旅游业发展。他透露,4A、5A景区是重中之重。一些5A景区会由副市长直接分管,以协调景区和所在地区一级政府的权责问题。自上而下的权力体系,在面临更上层的压力时,会将压力层层传导至最低一层,迫使景区以最快速度拿出整改方案。

何莽曾撰文指出,政府和公众对旅游业态度存在根本上的差异,这是导致旅游业乱象的核心问题。游客到景区是寻求体验,因而常常会抱怨景区“商业化”、“服务不周”;政府投资旅游业,则是希望振兴地方经济,并夹杂着扶贫等多种因素,因而追求投资回报率。“国家旅游局这次的举动,会让地方政府重视旅游质量,从而在游览体验和旅游收益之中寻求一种更好的平衡。”

十一大考

在《河北日报》今年3月的一篇报道中提到,山海关景区“力争在今年‘十一’前重新通过国家5A景区验收”。无独有偶,曾被国家旅游局严重警告的华山景区在2015年9月25日召开动员大会,该集团总经理高江宏在讲话时指出,“今年的‘十一’黄金周,是华山自国家旅游局警告后面临最大也是最重要的一次考核。”

“十一是一次大考。通过十一的考核,今年十一后我们可能看到一些警告被撤销,甚至不排除被摘牌的5A景区重新挂牌。”上述业内人士指出,但曾博伟则持保守态度,“景区整改得好,可能会撤销一批警告,但被摘牌要恢复,应该没这么快”。

山海关区委书记曹玉宝此前在接受媒体采访时表示,被摘牌是个噩耗,同时也是一个契机,“山海关景区的硬伤在于体制上经营、所有和管理三权不分,摘牌让我们下了死决心,推进体制改革,盘活资源”。

山海关旅发委工作人员向时代周报记者透露,今年3月,山海关区旅游局已经完成改制:行政职能、上传下达的任务归属旅发委,业务方面则成立了第一关旅游发展有限公司。“国家旅游局提到的整改意见,具体交由第一关公司落实”。据了解,山海关实行政企分开,一方面是为了理顺管理体制,旅发委在保留原旅游局部分职能的基础上,增加对涉旅部门的综合协调职能,加强对旅游产业的协调指导。另一方面则是完善经营机制,使景区成为市场主体。“以前行政管理和经营是混在一起的,现在分开以后,各自能专心自己的主业。”这名工作人员说道。

曾博伟认为,原则上政企分开是想通过景区市场化运作,把事情做得更好,因为企业会为提高效益而规范自己的行为:“但政企分开未必对谁都是一个最好的模式。名胜古迹市场化的程度能有多高,也是有争议的,要把一个古迹给一个民营企业独立经营,像广东长隆那样,可能也做不到。更现实的方法是建立激励机制,让管理人员愿意去搞好景区。”

更核心的问题在于如何理顺景区主管者之间的权责。何莽分析道,在现行体制下,提升一个单位的行政级别是促其发展最直接有效的措施。为促进旅游发展,许多地方政府提升了大型景区管理部门的行政级别。一些市级政府把当地最具规模和发展潜力的景区,从县政府管辖变为市政府直管,升格为正处级单位,这能增强景区在政策、资金与资源等方面的获取能力,对提升景区管理服务水平和发展必然有利。但同时也带来问题:景区所在地政府与景区管理机构的级别相同甚至更低,势必带来管理上的难题。

“在土地征收、违建拆除、治安管理和打击逃票、黑导、宰客等违法行为及诸多领域,一些景区和所在地政府相互推诿、指责成为常态,甚至于相互拆台、互相告状,等着看对方的笑话。”何莽透露,“对于升格后的景区而言,害怕政府多插手,乱作为,却不得不依赖政府职能部门;政府则抱怨,自己花钱培养出的孩子,反倒成为旅游资金、政策上的强力竞争者。”

战冬梅指出,5A景区如不抓紧解决好自身问题,将被其他旅游方式后来居上。“在A级景区的体系之外,主题景区、度假区和各种非传统的、创意的景区景点已经取得同等的产业影响力。研究显示,2015年主题乐园超过山水景区,成为中国居民最普遍接受的游玩景区种类,观光景区主导的产业格局已明显改变。”

“国家旅游局的种种作为,最终的目的是把5A的服务质量搞起来,把各方面的管理做起来,这方面其实旅游局和政府的利益是一致的。”曾博伟说道。




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