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行政事业单位内部控制评价工作体系构建

《环球市场信息导报》 2017年5月4日 作者:郭琛

文章关键词: 行政事业单位   内部控制  
    截至2016年年底,我国大部分行政事业单位已完成了单位内部控制基础性评价工作。2017年1月25日,财政部发布《关于印发行政事业单位内部控制报告管理制度通知》,要求我国各行政事业单位于2017年年底完成内部控制评价工作并提交内控评价报告。然而,现阶段,除基础性评价外,单位内控评价并没有出台相应的指导性文件,这在一定程度上给各单位内控评价工作的实施带来了困难。所以,本文将构建完整的单位内控评价体系,指导各单位进行单位内控评价工作。
         对于内控体系的构建,不同学者有不同的见解。本文主张在学者孙光国、李冰慧的观点的基础上做出一定得修正。本文构建的政府内部控制评价体系主要包括"评价需求方”、"评价主体”、"评价客体”、"评价目标”、"评价指标”五个方面的内容,在这个体系中,五个方面相互影响,相互约束,构成了一个有机整体。

 

评价需求方

本文认为,类似于国外将“纳税人”作为评价需求方,国内将社会公众作为评价需求方是合理的,但却是不完整的,因为我国社会公众,政府部门,行政事业单位之间的受托责任是多重的,政府部门对社会公众承担受托责任,行政事业单位作为执行部门又对立法部门承担受托责任,所以,在评价求方的界定上,应将立法部门与社会公众一起作为评价需求方才具备完整性。

 

评价主体

本文认为,从总体上来讲,应将单位负责人认定为内控评价工作实施主体。这样做有两点原因。一方面,从权力角度来说,单位负责人作为单位的一把手,职务上的便利使其在工作具体的实施过程中便于组织和协调各部门工作,加之在整体层面上其对各部门人员更加了解,由其作为内控评价主体可以极大地提高评价工作的工作效率。另一方面,从责任角度来说,权力与责任是对等的,单位负责人在掌握单位领导权的同时,相应的,也应对单位各项工作的具体执行情况负责,从这一角度来说,由单位负责人作为内部控制评价主体,便于其履行自己的责任,在发生问题时也便于追责。

 

评价客体

评价客体即评价的内容。行政事业单位内部控制评价内容的选取方面,主要从单位内部控制设计和运行的有效性两方面来考虑。结合内部控制的整合导向,分别单位层面和业务层面两个角度实施评价。内部控制设计的有效性是指为实现目标所必需的内部控制程序都存在并且设计恰当,能够为控制目标的实现提供合理保证。评价内部控制执行的有效性是指在内部控制设计有效的前提下,内部控制能够按照设计的内部控制程序正确地执行,从而为控制目标的实现提供合理保证。

 

评价目标

行政事业单位进行内控自我评价的最终目标是评价内控设计和执行的有效性,最终是否能达成单位内控试行规范中对于单位内部控制的目标,据此,本文认为,评价目标应与单位内部控制目标相适应,采用试行规范中第四条中关于行政事业单位内部控制的目标所做的规定,设定为:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。

 

评价指标

指标是评价客体的具体体现。本文结合试行规范中对内控要素的分类,从单位层面与业务层面两方面入手,以内部控制目标为逻辑起点与终点,制定一系列指标,构建内控评价指标体系。

单位层面指标设计。单位层面上,本文设定两级指标并结合实务工作,以目标为导向,设定具体评价标准,便于评价工作的实施。具体来说,一级指标为要素层指标,结合试行规范中对单位层面上要素的具体阐述,本文将组织架构、内部控制机制的建设、关键岗位设置、会计机构管理、信息系统建设等方面设定为内部控制评价一级指标。二级指标是准则层指标,对应于各一级指标,结合《行政事业单位内部控制规范》中对一级指标的要求,以及所体现的该要素所面临的风险制定。

 

一级指标

二级指标

具体标准

设计情况

执行情况

存在缺陷0

制度合理1

未能执行0

基本执行1

完全执行2

组织架构

内部控制职能部门建设

单位是否成立了内部控制评价小组并明确了组内各成员职责;






是否由单位负责人领头并承担最终责任;

是否设立了独立的内控评价部门或明确内牵头部门,执行内控工作的组织协调。

沟通协调机制

是否建立部门间沟通协调机制使得各部门职能得到充分发挥。

内部监督部门设置


内部控制机制的建设

决策、监督、执行权分离

经济活动的三种权力是否实现有效分离,是否权责对等






决策制度

单位是否存在完善的技术咨询、集体研究、专家论证相结合的决策制度。

单位重要经济决策,是否由领导班子共同研究通过。

对于经济决策是否重要有明确的认定标准。






内部管理制度

针对业务层面的六大经济活动是否建立了健全的内部管理制度,执行是否有效






内部监督制度

单位是否存在成文的内审与纪检监察制度






关键岗位设置

岗位责任制

明确岗位职责及分工,确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。对于单位的关键岗位,应当制定成文的轮岗制度。对由于条件限制,难以施行轮岗制度的岗位,要以专项审计作为补充。






人员胜任能力

组织关键岗位人员进行内部控制评价业务培训






信息系统建设

内部控制信息系统

单位存在内部控制管理信息系统,功能覆盖单位业务控制及流程。






信息系统安全控制

系统中不相容岗位不能由一人登入






业务层面指标设计。业务层面上,本文以试行规范中业务层面的内控活动六要素为逻辑框架,规范中相关规定为具体指导,以《黑龙江省事业单位内部控制应用指引(试行)》中列示各项活动以及各项活动的风险点为参考,结合单位内控目标,得出两级指标和相应评价标准及控制实施证据。具体来说,一级指标为要素层面,即预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理六项活动。二级指标为流程层指标,与六项业务活动的具体业务和步骤对应,主要依据试行应用指引中梳理出的各项业务活动的具体流程,再结合各项活动的风险点,以及单位内部控制目标得出具体评价标准和控制实施证据。下文以预算层面为例:

预算业务控制

二级指标

风险点

具体标准

设计情况

运行情况

存在缺陷0

制度合理1

未能执行0

基本执行1

完全执行2

预算编制

预算编制人员对相关政策理解存在问题

增强相关人员培训






会计部门与其他相关部门沟通不顺畅,致使预算的编制与执行、预算管理与资产管理、政府采购与基建管理相脱节

书面化编制程序、审批要求;完善编制方法,细化预算编制






预算编制不科学,存在较大随意性,可能使预算与实际情况脱节因而造成资金的短缺或浪费

存在成文的预算编制方法,编制方法科学合理,重要项目增加可行性论证环节。






预算审核

财会部门预算审核不严格,主观性较强

将预算审核责任落到具体人头上,建立问责制度。






预算管理委员会审核不严格,主观性较强

成文的审核程序






单位目标的制定存在问题,主观性较强

制定单位发展规划、年度工作计划;集体决策






财会部门与预算管理委员人员对相关制度认识不深,学习不够,导致制度难以得到有效实施

加强相关人员的培训






预算批复

预算管理委员对资金进行指标分解时受主观影响,存在较大随意性

按照支出事项性质和重要性顺序进行分解,责任落实到人,建立问责制度






预算批复不以以前年度和本年计划为参考,因而脱离实际

预算管理委员会以以前年度业务支出金额和本年度业务工作计划作为依据进行内部预算批复






批复机构进行预算批复时缺乏依据

明确审批依据;明确发展规划,重大项目立项评审监督机制






预算追加调整

不按照批复预算执行,无预算、超预算支出导致预算不足

严格预算支出管理






预算的调整受业务部门预测准确性的影响,可能导致预算追加调整申请不合理

明确预算调整条件及程序






预算追加调整审核不严格

责任落实到人头,建立问责制度






批复机构进行预算追加调整方案的批复时缺乏依据

严格审批程序,明确职责,集体审批






预算执行



预算执行脱离批复的预算


完善执行控制,责任落实到人头,建立问责制度







执行部门领导对相关信息不熟悉,审批流于形式


明确审批依据,建立问责制度,加强相关人员培训





决算管理



预决算脱节,从单位会计核算成果中难以看出预算执行情况


编制预算时即考虑到这个问题,执行情况可以以会计指标为量度







单位领导及预算管理委员会对预算执行结果及反应出的问题不重视,决算分析报告质量不高


将决算分析报告中反应出的问题与绩效考评挂钩





 

本文从评价需求方、主体、客体、目标、指标五个角度入手,以试行规范中相关意见及国内外学者研究成果为理论依据,综合考虑现阶段各单位内部控制建设存在的问题,构建我国单位内控评价体系。

尽管本文中构建的内控评价体系还不成熟,笔者还是希望能借助它,在这个特殊时期为正在进行单位内控评价工作的单位提供一点参考,为各单位进行具体工作提供指导,尽到自己的一份力。

(作者单位:东北林业大学)




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