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城镇化进程中我国征地模式

《环球市场信息导报》 2016年9月1日 作者:乔伟

    近来年,我国城市化进程不断推进,与之伴随着国土资源使用情况问题出现多方争执,既要保证我国基本农田使用最低限度不被打破,也要合理开展我国城市化建设以利经济发展。因此,我们必须要明确农地产权的一系列法律制度和原则,明确土地所有权,规范农地流转制度才能更好地建设“城镇开发建设小组——村委会+城市开发建设小组——开发商”为征地参与主体的一种新型管理模式,这种模式的顺利运行需要依靠三方投入的资金作为动力、以“三控”这种新型征地模式作为管理机制,进而有效保护在征地这一过程中农民最基本的权益。
     我国经济发展前景可观,更是以卓越的速度持续增长着,稳定带动了中国城镇化和工业化的发展,因此直接导致城市规模不断扩大,城市规模扩大化必然伴随土地开发范围的增大,但是当今地方政府一些不恰当的征地行为导致了许多农民失去自己应有的土地使用权,从而失去基本的经济来源。这些失地农民游离在城市与乡村间,是一群经济来源不稳定的群体,因此就影响了城市发展和社会稳定。本文主要从法律层面来探究如何保障农民在土地使用权上应有的合法权益,争取探索出一条新型的征地模式,改善现有的矛盾。

一、规范农村土地使用权法律法规,切实保障农民合法收益

   (一)目前,在现有法律层面上,对于农村土地产权这一板块的描述和界定很模糊。我们必须明确土地对农民的重要性,农村土地既承担了保障城市的任务同时也是农民的基本经济来源的重要组成部分,还是部分城市建设进程中的经济来源。我国法律规定主要是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等。上述法律条文明确规定了农民所拥有行使土地的权力范围,其中不囊括城市土地与农村国营农场在内,其余全部率属于农民集体权利行驶范围内。《宪法》规定所有权包括占有、使用、收益、处分四项权利。而《土地管理法》明文禁止农民自行将农用地更改其他用途,仅限于农业作业。若想将农用地更改为农村建设用地必须经过相关部门审批,不得私自参与到城市房地产建设中。综上简述可以看出,农民行使土地所有权的权利内容在法律上自相矛盾。笔者认为,要想解决根本问题,必须明确“公共权力”这一概念,正因为法律中对这一概念没有明确标注,才会给人可乘之机,建议在相关下位法修订时明确界定“公共利益”的范围与界限,这样才能更好的区分公益性事业用地、经营性商业用地的本质区别,明确基本界限,才能让有关部门严格管控审批手续。

(二)在农村土地规划方面,普遍存在集体土地所有权主体缺位的现象,仅存的虚位所有权并不能排他。虽然现有法律规定集体的土地属于全体农民,但是也同时存在村农民集体、村内农业集体经济组织的农民集体、乡(镇)农民集体等三类与之相同的集体也拥有此项权利。这一格局必然导致权利多元化进而丧失主导权利缺位,使村委会或地方政府趁机代替形使土地所有权,从而引起农地被非法征用、农民利益受到侵害等事件屡见不鲜。所以要想解决此问题,笔者认为,必须从法律层面高度明确农村集体土地所有权权利的主体。

   (三)土地流转制度有待完善,进一步调整农地承包经营权完整性。我国农民在土地权限支配方面,具有耕种权、农作物受益权、部分限制处分权等基本几项,所以笔者认为国家应进一步完善农民对土地承包经营和使用的各项权利,力求达到供需平衡和减少不必要的纠纷。实际情境中,农地的承包和转变用途等两方面受到大力限制,农民仅能够从事农业用地,而不享有农转非农或其他用途的权利。综上所述,我国应进一步加大农业用地的法律监管力度和丰富土地经营项目,将转让、抵押、租抵等多项权益细化,切实可行的应用到农民的实际生活中。从扩大权利主体,拓宽应用范围、开拓行驶对象等方面进行补充,同时实行违规相应的处罚制度,加大人们的权利和法律意识,各项义务和权利需要明确列明来直观反映现阶段下的具体形式。

二、 构建新型农地适应布局结构

(一)构建“城镇开发建设小组——村委会+城市开发建设小组——开发商”的征用模式。

1、政府的相关部门是农地征用时的主导力量,在主导城市建设过程中扮演着重要的角色。在二级市场水平上,政府与开发商的经济利益相互联系,经济利益和社会利益相互矛盾、相互促进,若难以维持两种利益的平衡关系,社会利益就会倾向于经济利益。通过相关法律确立农民集体土地所有权后,就能充分保障农民对土地合法的社会利益。这样在政府干预下有助于经济利益和社会利益达到平衡状态。

2、实行村民委员会代表制度,由村民委员会代表农民集体享有土地所有权和土地承包经营权,若出现土地开发引起的经济利益协商问题,由村民委员会代表出面与开发商和政府部门进行商讨。

3、农地征用开发商的主体是指房地产开发商。政府作为中间维系两方的人员,负责在开发商提供开发方案并垫付部分资金项目后,领导村名委员会与其进行商讨。

(二)在法律明确农地产权主体地位的基础上,依托“城镇开发建设小组——村委会+城市开发建设小组——开发商”的征地模式主体,以投入资金与行政控制、征地补偿费用控制、项目进程控制为驱动力,形成适应新环境的征地“三控”驱动管理模式。

(三)征地“三控”驱动管理模式内涵

1、合理控制项目进度。项目开展的进度必须由村民委员会和开发商在城市开发小组行政主导之下共同确立,三方代办机构共同签署项目进度协议,设定农民交地和开展工程建设的最后期限,并且明确各自在工作中的责任和义务。

2、严格管控资金与行政控制。正式确定项目开发后,城镇开发建设小组需要和开发商协商共同投入资金的启动项目。明确各自不同阶段所司职责,施工阶段,城镇开发建设小组主要负责监督财务和工程质量,开发商负责协调项目进度。施工完毕后进入盈利阶段,这一阶段主要带来巨大的经济利益,由城镇开发建设小组和开发商共同享有。

   3、重点管控费用具体流向

管理监控机制是良性征地模式实行过程中的重要影响因素。其中村民委员会的补偿款占据项目开发小组和地产商所获得利润中的一部分,这部分偿款涵盖了农作物收成欠佳费用和土地不定期升值两部分费用。这一项偿款同时兼顾农民的生活水平持续稳定和农民日后维系生计的基本花销,所以相关人员必须认识到其重要性,确保失地后的农民们能顺利的融入社会生活,这才是真正意义上的经济和社会双相平衡,达到双赢的局面。

  【结语】要想真正解决城镇化建设过程中,我国的征地问题与经济利益的协商问题,必须从中确立一个长期有效可行的征地模式,这就要以农村集体所有权和合理的流转制度为基础,这些制度基础必须建立在法律基础上,才能切实可行的进行推进,保证各方依法履行的可行性。在城镇、乡村的经济建设中,政府占据了主导地位,既承担了全面负责经济发展的任务,也承担起全社会公平分配经济和利益的任务。因此,必须完善独立政府的权利和结构,使其位居中间,明确重要作用的同时又不是偏颇。此外合理的征地管理模式的确立也十分必要,这样减少了征地使用过程中各种客观因素存在,以法律效力来衡量建设的实行力度和合法性质。确保政府、开发商、村民三者之间利益关系相互协调,减少矛盾的发生,从而促进我国的城市化建设进程和国家经济的迅速发展。

(作者单位:新疆维吾尔自治区征地事务中心)




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