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清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授:土地改革应当放开集体土地入市

《时代周报》 2012年12月6日 作者:徐伟、李逸曼

文章关键词: 土地改革   集体土地入市  
     11月28日,国务院讨论通过《土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作出修改,并决定将草案提请全国人大常委会审议,历时数年的《土地管理法》修订工作终于迈出实质性步伐。

  著名学者、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授,长期关注并亲身参与过《土地管理法》修订工作,他向记者透露,本次修订内容除了众所关注的提高征地补偿标准之外,征地范围的缩减也是其重要议题。他认为,土地制度改革的最终目标,应该是要实现农村集体建设用地与城市建设用地同地、同权、同价,让集体建设用地能够进入市场自由流转。

  时代周报:国务院刚刚审议通过了《土地管理法修正案(草案)》,但目前最终文本还没有公布出来,您曾多次参与草案讨论工作,据您了解,这次主要修订了哪些内容?

  蔡继明:首先是征地补偿标准会有所提高;其次,为了保护耕地,对基本农田的征收,会有一些更严格的规定。近两年,学界讨论最多的主要是两个问题,一个是征地标准的提高,另一个是征地范围的缩减,即严格按照公共利益的原则征地,非公共利益不能征地。

  时代周报:关于征地范围,在这次修订当中是否有所体现?

  蔡继明:在我看到的最后版本中,有关征地范围的改革力度还是不够大,但最终报送全国人大的版本可能还会有所修改。我看到的最后版本,强调了征地原则是根据公共利益需要,但是对“公共利益”的界定太宽泛,比如,凡是列入城市规划圈的土地,都可以进行征收。而实际上,列入城市规划圈的土地,绝大部分都不是公共利益,而只是城市规划、城市建设、空间扩张,其中相当大一部分是用于工业、商业、生活、娱乐,这些严格来说都不属于公共利益,现在全都列入了征地范围,显然是不适当的。

  至于规划圈以外,凡是和公共设施相联系的土地都要征收,这样一来,不征收的范围就没有多少了,因此,绝大部分涉及公共土地的变更,都还是要采取征地的方式。除此之外,原有的《土地管理法》规定,任何单位和个人搞建设需要使用土地,一律都要申请使用国有建设用地,这条规定是很不合理的。因为既然已经明确了只有公共利益需要才能征地,那么非公共利益需要的土地来源就只能是集体土地,所以应该要允许农村集体土地入市,才能够做到公共利益和非公共利益并行。否则,所有的建设用地都要使用国有土地,也就意味着所有的土地都要进行征收,那就没必要区分是否属于公共利益了。

  时代周报:您在今年“两会”提案中提到“公共利益”的界定标准问题,您认为它应该如何界定?

  蔡继明:可以用一般的定义法,比如凡是不以盈利为目的活动和行为,都可以当作是公共利益;也可以采取列举法,列举出哪些具体的行为属于公共利益,除此之外就不属于公共利益,还可以把几项最重要的非公共利益列举出来,比如商业开发、工业开发等,这些显然都不是公共利益,那么至少可以先把非公共利益排除掉。

  公共利益和非公共利益的界定是有一定模糊的地方,有些也很难把握,但并非不可操作。因为世界上绝大多数国家都在采取这种原则,我们完全可以借鉴国外有关公共利益的界定,再根据自己的国情,适当地作一些调整。

  时代周报:其实,早在4年前的十七届三中全会上,就已经提出“要建立城乡统一的建设用地的市场”,但直至今日农村集体建设用地仍然不能自由流转,主要的障碍是什么?

  蔡继明:主要障碍是现行法律,《宪法》规定,城市的土地归国家所有,农村土地归集体所有。这一条使得《土地管理法》强调,凡是列入城市规划圈的土地,一定要由政府征收为国有,任何个人和单位要搞建设,都必须申请使用国有土地。而农村的宅基地,只能用于农民自建自住,农民的集体建设用地不能用于商业开发,否则就是所谓的“小产权房”。这次《土地管理法》修订还可能新增一条,就是商品住宅建设应该使用国有建设用地,这些规定都没有道理,必然阻碍农村集体用地,包括农业用地和建设用地走向市场。

  另外,还有《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》,后两者规定,农村的耕地、宅基地、自留地的使用权不得抵押,不能抵押就不能变现,当然也就等于不能进入市场。所以成都、重庆等地的土地制度改革试点没办法推广,就是因为几乎所有的这些改革,都在不同程度上和现行的法律法规和政策相冲突。在这种情况下,如果不改变法律,就不可能大面积地推广这些试点单位的经验。虽然这些经验被证明是成功的,有利于增加农民的财产收入,有利于加快城市化的进程,缩小城乡居民的收入差距。

  此外,由于现行的土地制度有利于地方政府,他们可以打着公共利益的名义,大量征收农民的土地,可以修改城市的规划,不断地扩大城市的边界,还可以采取各种违规手段,把基本农田改成非基本农田,然后化整为零报项目,甚至有的地方以租代征等。这些都表明现在的地方政府对现有土地法律法规高度依赖,没有积极性去改变它,尤其是在土地出让环节,得到了大量土地出让金,成为地方政府收入的重要来源。他们肯定担心土地法律法规的变更会减少土地出让收入,这也是地方政府对土地改革并不热心的原因。

  时代周报:您多次去考察过重庆、成都的地票制度,这是目前中国土地流转制度改革的典范,您如何评价它们的改革成效?

  蔡继明:地票制度是一个制度上的创新,它解决了偏远地方的农村集体建设用地增值问题,一般农村有建设用地的指标,但没有增值的空间,因为它离城市比较远,而城市周边的农地有增值的空间,却没有建设用地的指标,所以地票交易让双方都能够得到好处。成都还在试行宅基地抵押贷款,政府支持一些担保公司,给农地抵押作担保,这样促使银行能够接受土地抵押。为了保护耕地,成都政府给农民的补偿,大大高于中央政府规定的补偿标准,这些都是很好的改革。

  但是它们的增减挂钩,还是沿袭一种旧的土地征收制度,偏远地方的农民建设用地指标平移到城市周边之后,具体实现还是要通过政府把城市周边的农地征收为国有土地,这样一来,城市周边的农地变成建设用地之后,相当大部分的土地增值收益还是流到政府手里。所以我建议,政策里的改革应该是让偏远地方的农民和城市周边的农民在符合城乡统一规划的前提下,允许他们自主进行地票交易。城市周边的农民拿到建设用地指标之后,就应该允许其直接进入房地产开发,不必再把这个土地收为国有。

  时代周报:农村集体土地入市最根本的障碍还是城乡二元土地制度,要去除障碍必须修改相关法律,包括您在内的许多学者都主张土地私有,您的理由是什么?

  蔡继明:我所说的“私有”,并不是全盘私有化,而只是说,要给农民选择土地产权的权利,尊重农民的选择,劳动者如果愿意土地私有,你非得让他集体所有,就是违反劳动者的意愿,那就不能提高劳动生产力。我们过去搞集体制,本来有一个原则,即“入社自愿,退社自由”,如果农民愿意集体所有,我们没必要把它变成私有,现在很多地方的农民还是愿意集体生产,比如南街村,没有必要强迫它联产承包。但是如果农民愿意分灶吃饭,那也应该允许农民带着土地离开集体,因为当初农民是带着土地进集体的,不能说农民要走得把土地留下。从这个角度来说,我认为要给农民自主选择的自由和权利。

  我们现在的这种集体所有是全世界少见的一种制度,这种制度的产权界定非常模糊,而且在向两个方向变异,一方面它是“准国有”,虽然法律上不是,但是政府随时可以征用你的土地,实际上就没有把你当作土地产权来尊重。但是另一方面,随着家庭承包制的推行,特别是随着近年土地的流转,以及最近在农村推行的土地确权登记颁证,还有《土地承包法》强调,任何组织和单位对农民的承包权不得侵害,不得擅自转让收回等。

  从这个意义上来说,显然集体所有制在很大程度上已经变成了家庭农户所有,尤其表现在承包土地不再交承包费,使用农村集体宅基地也不再交租,这就是马克思和恩格斯强调的,集体土地所有权已经被废除,它对农民集体来说是一种无偿使用。所以它又具有准私有或者说准家庭所有的属性,那么实际上集体所有被架空了。

  在这个时候,我们强调集体土地和城市国有土地同权同价,实际上就是要减少政府对农民土地权利的干扰和侵害,更加尊重农民的权利,而一旦允许农村集体土地进入市场,在某种程度上就更加尊重了农民的土地权益,使得农民作为个体能平等地分享工业化、城市化所带来的好处,获得土地的增值。这样也未必非要强调土地私有,能够避免这些意识形态方面的争论的话,我们还仍然能够保持集体所有。

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